Handlingskrav trots handelskrav? - Interaktion mellan energihushållningsvillkor i verksamhetstillstånd och EU:s system för handel med utsläppsrätter

Sammanfattning: Europeiska Unionens system för handel med utsläppsrätter, EU ETS, syftar till att på ett kostnadseffektivt sätt reducera mängden växthusgaser som släpps ut av industriella verksamheter runt om i unionen. Interaktioner med andra styrmedel befaras kunna minska systemets effektivitet, därför har unionen försökt undvika sådana. Trots detta har svenska myndigheter ansett sig både berättigade och motiverade att föreskriva villkor om energihushållning för verksamheter som omfattas av handelssystemet. Energihushållningsvillkor i verksamhetstillstånd kan i många fall innebära en indirekt reglering av mängden utsläppta växthus¬gaser och därmed minska efterfrågan på utsläpps¬rätter inom systemet. En minskad efterfrågan kan leda till ett sänkt pris på utsläppsrätter och därmed minskade incitament från systemet att reducera sina utsläpp. Den centrala frågeställningen är i detta arbete huruvida man bör föreskriva energihushållnings¬villkor för verksamheter som omfattas av handelssystemet. Frågeställningen besvaras dels genom att den rättsliga bakgrunden undersöks för att avgöra vilket utrymme som egentligen finns för att föreskriva dessa villkor, och dels genom att kombinationen av de två styrmedlen undersöks i förhållande till de mål de är tänkta att uppnå. Detta görs med hjälp av rättsanalytisk metod samt en bredare miljörättslig metod där materialet utgörs av empiriska studier och teoretiska framställningar från flera vetenskapliga discipliner. Arbetet inleds med en undersökning av frågan varför förändringar i det kollektiva beteendet behövs och vilka mål som ställts upp i fråga om klimatutsläpp och energihushållning. De huvudsakliga anledningarna till att förespråka reduc¬eringar är miljöpåverkan, försörjningstrygghet och ekono¬misk effekt¬ivitet. Sammanfattningsvis krävs stora åtgärder och ökade ansträng¬ningar för att uppnå målet hållbar utveckling. Arbetets andra del behandlar konceptet styrmedel och styrmedelssystem. För- och nackdelar med olika typer av styrmedel diskuteras utifrån en klassisk uppdelning mellan rättsliga, ekonomiska och övriga styrmedel. Här konstateras att den teoretiska dikotomin mellan rättsliga och ekonomiska styrmedel inte helt motsvarar de verkliga förhållandena. Det kan därför vara en fördel att se dessa kategorier som mindre distinkta och avskilda än vad de ibland framställs som. Trots att det ibland hävdas att ett handelssystem får bäst effekt om det får fungera ostört finns det många exempel i litteratur på förespråkanden av styrmedels¬kombinationer. I denna del presenteras också en sekventiell filtermodell som hjälp för att illustrera hur styrmedels¬kombinationer kan ses ur ett system¬perspektiv och därmed förstås bättre. Uppsatsen behandlar därefter de två styrmedlen separat. Efter en redogörelse för handelssystemets grundläggande idéer och regelverk diskuteras vilka effekter det är tänkt att ge, hur utfallet varit och i vilken mån det kan finnas anledning att införa kompletterande styrmedel. Slutsatsen är att systemet i teorin anses optimalt av de allra flesta, men i praktiken har styrni¬ngs¬¬effekterna uteblivit på grund av generösa tilldelningar av utsläpps¬rätter som resulterat i låga priser. Kompletterande styrmedel skulle därför kunna vara intressanta. Efter detta utredes det gällande rättsläget avseende energihushållningsvillkor och det framkommer att utrymmet för att ställa sådana krav är relativt stort men begränsas av rimlighetsavvägningen. Dessutom konstateras att rätts¬läget, till följd av miljöbalkens mål om att främja hållbar utveckling, beror av utfallet av en styrmedelanalys. En styrmedelsanalys av energihushållnings¬villkoren tyder på att villkoren trots möjliga problem med stelhet, icke-optimal kostnads¬effektivitet och resurskrävande processer kan vara använd¬bara som komplement till ett handelssystem. Detta särskilt om handels¬systemet, som i nuläget, inte bidrar till avsedda effekter och kostnads¬effektiviteten ändå uteblir. I det avslutande kapitlet diskuteras huvudsakligen frågan huruvida energi-hushållningsvillkor bör föreskrivas för verksamheter som omfattas av EU ETS. Argumenten för att handels¬systemet ska få verka ostört har svag bäring till följd av hur systemet i praktiken kommit att präglas av låga priser och små styrningseffekter samt att taket för utsläppen ändå inte påverkas. En genomgång av utvärderings¬kriterier för styrmedel visar att riskerna med kombinationen är små samtidigt som energihushållningsvillkor kan medföra positiva effekter för alternativa mål. Dessutom präglas inte villkors¬stagandena av de problem med politiska avvägningar som hindrar handels¬systemet från att fungera effektivt. Ett systemperspektiv på styrmedlen avslöjar att de båda fyller flera funktioner och kan ge en mängd olika effekter. Handelssystemet fungerar, oavsett i vilken mån det uppmuntrar till en kostn¬ad¬seffektiv lösning, som en garanti för att de mål som sätts upp nås genom den kollektiva gräns som taket utgör. När denna säkerhetsspärr finns kan mer individuellt inriktade åtgärder som energihushållningsvillkor koncentreras till att genomföra alternativa mål, mer precisa justeringar av systemet eller införa nya tidsperspektiv. Om dessa föreskrivs på ett genom¬tänkt sätt kan styrmed¬lens olika styrkor komplettera varandra.