Till djurens skydd - aspekter av länsstyrelsens roll inom djurskyddstillsynen

Sammanfattning: Svensk djurskyddstillsyn utövas av kommunala nämnder, länsstyrelser samt djurskyddsmyndigheten. Den direkta tillsynen utövas huvudsakligen av de kommunala nämnderna. Utredningar och rapporter om djurskyddstillsynen visar att den kommunala tillsynen håller varierande kvalitet, samt att det finns allvarliga brister inom den kommunala djurskyddstillsynen. Brister inom tillsynen medför att djur blir lidande. I uppsatsen undersöks hur länsstyrelsen kan kompensera för bristfällig kommunal tillsyn. Hinder för att länsstyrelsen ska kunna agera i detta syfte, identifieras och analyseras. Undersökningar och analys sker utifrån tillämpningen av främst 29 § djurskyddslagen, som ger möjlighet att meddela förbud att ha hand om djur, för den som på olika sätt förbrutit sig mot djur. Denna bestämmelse används som utgångspunkt eftersom den utgör djurskyddets yttersta befästning. För att skydda djur mot vanvård och missförhållanden måste förbud att ha hand om djur meddelas när det är befogat. Länsstyrelsen beslutar om förbud att ha hand om djur, 29 § djurskyddslagen. Tre huvudfrågor för länsstyrelsens möjlighet att kompensera för brister i den kommunala tillsynen identifieras. Dessa är: · Länsstyrelsens vägledning, i form av konkreta råd och synpunkter, till de kommunala tillsynsmyndigheterna. · Länsstyrelsens möjlighet att utöva den tillsyn som är nödvändig för att upprätthålla djurskyddet, när kommunen inte gör detta. · Länsstyrelsens utredningsansvar i djurskyddsärenden. Mänga länsstyrelser menar att risken för en jävssituation är ett ett hinder för dem att mer aktivt ge råd och vägledning till kommunerna. Uppsatsens slutsats angående detta är att jävsreglerna i stor utsträckning utformats med förhållandet kommun-länsstyrelse i åtanke. Länsstyrelserna bör därför inte ge jävsreglerna en extensiv tolkning. Jävsreglerna är inte tänkta att tillämpas så att de hindrar länsveterinärernas rådgivning till kommunerna. En länsveterinär kan både delta i inspektioner tillsammans med djurskyddsinspektören, medan ärendet fortfarande behandlas kommunalt, och ge råd i konkreta situationer, utan att hamna i en jävssituation. För att undvika jäv är det för länsstyrelsens del tillräckligt att man håller sig till den direkta lydelsen av jävsreglerna. En aktiv vägledande länsstyrelse bidrar till att kommunala beslut håller högre kvalitet. Det tjänar både djurskyddet och den enskildes rättssäkerhet på Många länsstyrelser anser att de varken kan eller ska ta någon del i operativ tillsyn. Vissa länsstyrelser menar att detta gäller även om det ur djurskyddssynpunkt är nödvändigt med ''akut'' tillsyn, och kommunen inte utför denna tillsyn. Klart är att huvudansvaret för den operativa tillsynen ligger på de kommunala nämnderna. Länsstyrelsen har sedan djurskyddslagens tillkomst haft samma befogenheter som kommunerna att meddela de beslut som behövs för att avhjälpa missförhållanden/upprätthålla efterlevnaden av djurskyddslagen. Enligt djurskyddslagen samt länsstyrelsens instruktion och regleringsbrev innebär länsstyrelsen roll inom djurskyddstillsyn ett yttersta ansvar för tillsynen i länet. Som ansvarig för tillsynen inom länet är det en skyldighet för länsstyrelsen att använda sin befogenhet att ingripa när det är nödvändigt för att upprätthålla det intresse, djurens skydd, man som tillsynsmyndighet är satt att övervaka. Även i fall då länsstyrelsen inte har befogenhet att på något sätt ingripa mot en försumlig kommun har länsstyrelsen både möjlighet och skyldighet att utöva operativ tillsyn som är nödvändig för att skydda djur mot lidande eller sjukdom. Frågan om länsstyrelsens utredningsansvar är aktuell eftersom det blivit vanligt att länsstyrelser anser att dels att man främst har en domstolsliknande roll och dels att detta medför att det inte är länsstyrelsen som har utredningsansvaret. Förvaltningsmyndighet har enligt officialprincipen ett ansvar för att utredningen är tillräcklig i de ärenden myndigheten fattar beslut. Vid betungande beslut som ifråga om förbud enligt 29 § har myndigheten utredningsskyldigheten. Det är länsstyrelsen som beslutar om förbud, och inte kommunen, som ansvarar för att utredningen är tillräckligt omfattande. Länsstyrelsen kan inte avbörda sig sin utredningsskyldighet annat än genom att vägleda eller upplysa part eller anmälare om att dessa förväntas inkomma med uppgifter eller dylikt. Det är inte godtagbart att beslut som är nödvändiga ur djurskyddssynpunkt inte fattas av formella skäl - på grund av en bristfällig utredning - när vidare utredning är möjlig. Om det allmänna har bevisbördan som angående förutsättningarna att meddela förbud kräver såväl rättssäkerhetsaspekter, som det allmänna intresse som länsstyrelsen representerar, att utredning görs av den omfattning att ett materiellt riktigt beslut kan fattas. Det finns inte hinder mot att länsstyrelsen själv vidtar de åtgärder/gör de undersökningar som krävs för att komplettera utredningen. Bestämmelserna om djurförbud och omhändertaganden har skärpts de senaste åren, detta har skett utifrån en önskan att djurskyddsintresset ska beaktas i högre grad än tidigare. Trots detta finns det en tendens hos en del länsstyrelser att tillämpa djurskyddsbestämmelserna enligt en tidigare, mer tillåtande lydelse. Detta sätter djurskyddet ur spel. Det är inte upp till enskilda länsstyrelser att åsidosätta vad regering och riksdag bestämt. För att säkerställa att skärpningar av lagstiftningen får avsedd effekt har i första hand djurskyddsmyndigheten ett stort ansvar att nå ut till samtliga aktörer inom djurskyddet på sätt så att en samsyn uppnås. I andra hand ger skärpningen av bestämmelserna i sig en möjlighet att ingripa mot myndighetsutövare som fattar beslut som står i motsatsförhållande till såväl lagens lydelse som dess anda. Genom att det numera är obligatoriskt för myndigheter att ingripa till djurens skydd genom omhändertagande och förbud har möjligheterna att utkräva ansvar för tjänstefel blivit större. En fråga som har samband med den effekt som förbudsbestämmelsen har, och skärpningens genomslag, är i vilken mån länsstyrelserna strävar efter att begränsa förbuden till visst slag av djur eller viss tid, och i vilken mån dessa begränsningar är befogade och i enlighet med lagstiftningens syfte. Skärpningen av förbudsbestämmelsen understryker att djurskyddsintresset ska väga tungt. Det är inte meningen att detta intresse ska få vika för spekulationer och förhoppningar om bättring. Länsstyrelser som rutinmässigt begränsar förbud, utan konkret stöd i det aktuella fallet för att detta är en tillräcklig åtgärd, säkerställer inte i nödvändig grad att djur skyddas från lidande. Ett generellt djurförbud bör vara presumtionen, som kan brytas om det finns påtagliga, och entydiga belägg för att detta är lämpligt. Slutsatsen av detta arbete är att länsstyrelsen har en mycket viktig roll inom djurskyddstillsynen, dels genom att vägleda och stödja det kommunala djurskyddsarbetet och dels genom att fungera som skyddsnät vid bristfällig kommunal tillsyn - och med egna tillsynsinsatser förhindra att bristerna medför att djur blir lidande. Om det är så att länsstyrelsens uppgift som överprövningsmyndighet begränsar länsstyrelsens aktiva djurskyddsarbete bör överprövningen av kommunala beslut flyttas över till länsrätten. Länsstyrelsen kan inte ersättas inom djurskyddstillsynen men väl inom rättsväsendet.