Standardisering för individuell prövning : En kartläggning av kommunala riktlinjer för bistånd till äldreomsorg – funktion och inverkan

Sammanfattning: Förutsättningarna mellan Sveriges kommuner skiljer sig, till följd av urbaniseringen, alltmer och skapar olika utmaningar och varierande möjligheter att tillhandahålla välfärden, däribland äldreomsorgen som sedan ädelreformen 1992 åligger primärkommunerna. 2019 beräknades cirka en fjärdedel av Sveriges kommuner att gå med underskott vilket resulterar i neddragningar och sparåtgärder inom välfärden eftersom välfärdens nivå används för att balansera budgeten. Trots att andelen äldre i Sverige ökar så visar forskningen att platserna på särskilt boende har minskat sedan 1980-talet och att allt färre äldre får stöd och hjälp i hemmet. Enligt en granskning utförd av Inspektionen för vård och omsorg kan kommunala riktlinjer, för handläggning av bistånd till äldreomsorg, användas som ett sätt att kontrollera kostnader genom att anpassa kriterier och ambitionsnivåer för äldreomsorgen samt genom att minska skillnader i beslut. Justitieombudsmannen har riktat kritik mot kommunala riktlinjer som är oförenliga med gällande rätt och trots att tidigare forskning visar att kommunala riktlinjer används vid handläggning och bedömning av beslut till bistånd av äldreomsorg så är kommunala riktlinjer ett förhållandevis outforskat fält. Syftet med studien har därför varit att förstå vilken funktion kommunala riktlinjer har med avseende på lagstiftningen och tillämpningen samt vilken funktion riktlinjer har för politiker. För att besvara detta har följande undersökts: 1) riktlinjernas utbredning och innehåll, 2) hur politiker motiverar deras tillkomst och hur de skapas och 3) vilken inverkan biståndshandläggare anser att riktlinjerna har på deras beslutsfattande. Tre metoder använts i studien; dokumentgranskning, semi-strukturerade intervjuer och en enkätundersökning. Resultatet visar en omfattande utbredning av kommunala riktlinjer som finns i 274 av Sveriges 290 kommuner och att riktlinjerna är politiskt antagna i majoriteten av kommunerna. Granskningen visar att riktlinjerna innehåller vägledande information, om exempelvis lagstiftning och rättspraxis, men det är också vanligt att kriterier för att bevilja insatser eller nivåer för insatsernas omfattning i den aktuella kommunen anges. Resultatet indikerar vidare att riktlinjernas funktion är att överbrygga otydligheten i SoL genom en återgång till byråkratisering. Genom att minska handlingsfriheten syftar riktlinjerna också till att skapa trygghet och möjlighet till politiskt ansvarstagande för nyttjande av kommunala resurser, ansvarsutkrävande i relationen mellan politiker, medborgare och biståndshandläggare samt att kompensera för bristande kompetens. Standardiseringen som görs i syfte att uppnå likabehandling och rättssäkerhet riskerar dock att gå emot intentionen med SoL och den individuella prövningen. Studien synliggör vikten av att nödvändiga resurser investeras i de riktlinjer som skapas så att de utformas för att vara lagenliga, rättssäkra och tillgängliga men att förutsättningarna för detta skiljer sig kraftigt mellan kommuner. En möjlig väg framåt är att Socialstyrelsen eller en annan statlig myndighet ansvarar för att ta fram en mall till riktlinjer som kontinuerligt uppdateras med aktuell lagstiftning och rättspraxis. Sammanfattningsvis visar studien att riktlinjer har en utbredd inverkan på biståndshandläggarnas beslutsfattande. Riktlinjerna får därigenom en central roll i tillämpningen av välfärden med en inverkan på enskilda äldre och det bistånd som beviljas.