Förstelärarreformen och närbyråkraterna; om tjänstemannaperspektiv vid implementering av reformer

Sammanfattning: Syftet med den här uppsatsen är att belysa tjänstemannaperspektivet vid reformer, med särskild betoning på närbyråkratiperspektivet och förutsättningarna för en lyckad implementering. För att göra detta granskar vi förstelärarreformen, med en fallstudie av implementeringen i Malmö kommun. Vi arbetar utifrån en övergripande frågeställning om hur reformer förstås ur tjänstemannaperspektiv, och två mer specifika där den första berör svårigheter i implementering och den andra vilken möjlighet tjänstemän har att påverka reformen genom sitt handlingsutrymme. Teoribildningen utgår ifrån Michael Lipskys syn på närbyråkrati. Lipsky menade att lärare är ett typfall av närbyråkrater, och därför bör det vara en bra utgångspunkt. För att kunna förstå den problematik som gestaltar sig i byråkratier med inslag av närbyråkrati, krävs att analysen sker ifrån ett bottom-up-perspektiv för att fånga de nyanser som påverkar hur en implementering genomförs. Vi har valt att även använda Lennart Lundquists modell för en lyckad implementering, som bygger på att tre kriterier är uppfyllda: De som implementerar en reform måste 1) Förstå reformen 2) Kunna implementera reformen och 3) Vilja implementera reformen. Förstelärarreformen genomfördes i syfte att höja kvalitén i den svenska skolan, ta tillvara på lärares kompetens och erbjuda en karriärsutveckling för lärare, och därmed öka yrkets attraktivitet. Reformen inleddes 2013, och går ut på att en lärare anställs med ett utökat uppdrag att ägna sig åt skolutveckling, och även får löneökning om minst 5000. Den ökade kostnaden finansieras med statsbidrag. Vi har genomfört intervjuer med en lärare och två förstelärare på tre olika skolor i Malmö. Skolorna är sinsemellan av olika karaktär för att göra studien bredare. Vi fann att reformen präglas av ganska oklar styrning, både från stat, kommun och skolledning. Förstelärararna har därmed stora möjligheter att påverka sina arbetsuppgifter, vilket medför både möjligheter och utmaningar. Malmö har valt att nedsätta undervisningstiden för sina förstelärare, vilket verkar vara viktigt, då samtliga lärare menar att tjänsten vore omöjlig att genomföra utan att extra tid avsätts. Noterbart är att detta inte krävdes i reformen, utan är en frivillig åtgärd från kommunen, som också innebär kostnader som inte ersätts med statsbidrag. I analysdelen finner vi att vi får för stöd för Lundquists modell. Mycket talar för att de tre stegen avgör om en reform som förstelärarreformen ska bli framgångsrik. Oklara instruktioner skapar vissa problem i implementeringen, men det är inte så oklart att reformen inte fungerar. Tänkbara problem är oklarhet bland kollegor vad förstelärare gör, och även för förstelärarna själva hur de ska utforma sina arbetsuppgifter. Lipskys teori om handlingsutrymme får stöd i att alla lärare upplever att de har stor frihet att själva utforma sina arbetsuppgifter. Vad gäller resursbristen leder nedsättningen i undervisningen till att det inte råder någon direkt brist på tid, i vart fall inte i större grad än för lärare i allmänhet. Samtidigt visar behovet av tidsnedsättning att tillräckliga resurser krävs för en reform. Vi har genom att besvara våra frågeställningar visat hur ett tjänstemannaperspektiv kan förklara hur reformer implementeras. I enlighet med bottom-up-perspektivet har vi påvisat hur de egenskaper som lyfts fram i de teorier vi använder kan förklara hur implementering formas av individuella tjänstemän.