Den politiska styrningen av gymnasieskolan : Mål- och resultatstyrningens påverkan på lärarens handlingsutrymme

Sammanfattning: Den här uppsatsen studerar den övergripande frågan om hur politisk styrning påverkar frontlinjearbetare genom att undersöka den politiska styrningen av gymnasieskolan. Under de senaste decennierna ha det svenska skolsystemet genomgått flera betydande förändringar av vilka två politiska reformer sticker ut särskilt mycket. Dels förflyttades ansvaret för skolan från staten till kommunerna och dels ersattes den tidigare regelstyrningen av mål- och resultatstyrning. Styrningen av skolan är oerhört komplex i och med att staten förbehåller sig rätten att stipulera de nationella målen skolan har att uppfylla genom sitt uppdrag, det kommunala huvudmannaskapet till trotts. De båda reformerna har bidragit med att styrningen av skolan kan analyseras utifrån både den horisontella maktdimensionen mellan den politiska styrningens målsättningar och de professionella lärarnas normer och värderingar, och den vertikala maktdimensionen mellan statlig styrning, kommunal styrning och i viss mån lokal styrning. Problemet är att läraren befinner sig i skärningspunkten mellan dessa maktdimensioner, vilket gör den övergripande frågeställningen intressant att undersöka. En viss mån av tidigare forskning har konstaterat att gymnasielärares handlingsutrymme har minskat till följd av den politiska mål- och resultatstyrningen – vilket skulle kunna resultera i att effektiviteten i lärarens möte med eleverna urholkas genom att förutsättningarna för den situationsanpassade undervisningen minskar. Samtidigt visar forskning utifrån det frontlinjebyråkratiska perspektivet att politisk styrning haft mycket liten inverkan över de professionella tjänstemännens handlingsutrymme. Ett alldeles för brett handlingsutrymme är emellertid inte oproblematiskt heller. Desto bredare det professionella handlingsutrymmet är, desto svårare är det att säkerställa den offentliga förvaltningens grundprinciper. Rent teoretiskt visar föreliggande uppsats på hur och under vilka förhållanden den politiska mål- och resultatstyrningen verkar över skolan. Att mål- och resultatstyrningen verkar både ex-ante som post ante genom målformulering och utvärdering, samt att dessa styrningsmekanismers manifesta form skiljer sig åt beroende av om styrningen befinner sig på statlig, kommunal eller lokal nivå. Det frontlinjebyråkratiska perspektivet bidrar därutöver till förståelse för det professionella handlingsutrymmets beskaffenhet och en problematisering av frontlinjearbetarens kroniska arbetsbelastning och hur övriga – framförallt resursbaserade – påverkansfaktorer också påverkar handlingsutrymmet utöver den eventuella påverkan från den politiska styrningen.   Syftet med studien är att kartlägga den politiska mål- och resultatstyrningen av gymnasieskolan och hur denna påverkar gymnasielärarens upplevelse av sitt professionella handlingsutrymme. Därutöver avser även studien undersöka andra potentiella förklaringsfaktorer till hur lärarna upplever sitt handlingsutrymme, så som presenterats utifrån det frontlinjebyråkratiska perspektivet. De båda rivaliserande teorierna sammanställs och prövas empiriskt genom ett föreslaget tentativt ramverk. Föreliggande studie är en kvalitativ fallstudie baserad på intervjuer. Det empiriska materialet består således av gymnasielärares egna utsagor. De intervjuade gymnasielärarna varierar i både erfarenhet inom yrket som kön och undervisningsämne. Lärarna undervisar dessutom på fyra olika gymnasieskolor runtom i Norrbotten, vilket sammantaget bidragit till goda förutsättningar att analysera materialet utefter. Avslutningsvis visar den empiriska genomgången att gymnasielärare utövar ett mycket stort handlingsutrymme i sin undervisningssituation. Resultatet indikerar också att gymnasielärarna upplever sig mest styrda av det nationellt formulerade målen för skolan i form av kursplanerna i kombination med de enskilda skolornas rektorer – även om inte detta påverkar handlingsutrymmet nämnvärt. Tvärtemot den intuitiva föreställningen om utvärderingsmekanismernas påverkansgrad tycks inte utvärderingen av målsättningarna vara speciellt närvarande i gymnasielärarnas dagliga arbete. Studien visar även att om än lärarna utövar ett brett handlingsutrymme påverkas deras handlingskapacitet av vilka resurser de har att tillgå. Skolans ekonomiska ramar – vilket de kommunala institutionerna beslutar om – är en faktor som påverkar gymnasielärare då de planerar sin undervisning. Lärarnas tidsmässiga begränsningar är därutöver kanske den största resursrelaterade anledningen till lärarnas agerande, vilket bland annat gestaltar sig i att vissa kursmoment till och med rationaliseras bort då de inte anses som lika viktiga när de viktas mot de andra kursmomenten. Elevgruppen visar sig emellertid vara den faktor som påverkar läraren allra mest. Elevgrupperna kan både vara för stora, vilket anknyter till tidsaspekten, samtidigt som elevernas individuella intressen och kunskapsnivåer är avgörande för vad läraren kan göra i klassrummet och hur mycket tid denna kan ägna varje elev.   Utifrån det här resultatet är det motiverat att ställa sig frågan om vi överhuvudtaget kan styra frontlinjearbetare så som lärare genom politiska medel? Är det önskvärt att styra lärare? I så fall bör vi även fundera över hur detta ska gå till. Det nuvarande systemet tycks inte vara lämpat för ändamålet. Lärarna tycks snarare använda de politiska styrningsmekanismerna till att motivera sina egna idéer om undervisning snarare än att omsätta ett utbildningspolitiskt åtgärdsprogram i handling på de demokratiskt valda politikernas villkor – vilket väcker en hel del frågor om såväl input, throughput som output legitimitet. Dessa frågor är emellertid ett ämne för framtida forskning och inget som diskuteras på djupet i den här uppsatsen.