Det svenska genomförandet av Natura 2000 -särskilt om olika skyddsformer

Sammanfattning: Denna uppsats behandlar det svenska genomförandet av det ekologiska nätverket Natura 2000, som på den europeiska gemenskapens initiativ just nu upprättas i medlemsländerna. Upprättandet av detta nätverk är ett led i uppfyllelsen av de internationella konventioner som den europeiska gemenskapen anslutit sig till och som har det övergripande syftet att bevara den biologiska mångfalden i världen. Genomförandet sker med stöd av två direktiv, fågelskyddsdirektivet och art- och habitatdirektivet. Enligt dessa direktiv ska medlemsstaterna till nätverket, välja ut områden som hyser vissa angivna typer av livsmiljöer och områden där vissa angivna djur- och växtarter lever, och utse dem till särskilda bevarandeområden. Enligt den för genomförandet centrala artikel 6 i art- och habitatdirektivet ska sådana särskilda bevarandeområden bevaras och skyddas genom lagstiftning eller avtal. Åtgärder ska vidtas för att livsmiljöer och arter i området ska bibehållas i gynnsam bevarandestatus, d.v.s. dess utbredningsområde ska vara ökande eller stabilt och förutsättningar finns för att det att det så ska förbli, även på lång sikt. Vidare ska alla planer och projekt, som om de genomförs, kan påverka ett särskilt bevarandeområde på ett betydande sätt, bedömas med avseende på de konsekvenser de får för området. För att underlätta denna bedömning ska varje plan eller projekt åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning. Bedöms planen eller projektet få negativa konsekvenser för området får det endast tillåtas om det uppfyller ett väsentligt allmänintresse. Finns i området arter eller livsmiljötyper som enligt art- och habitatdirektivet är prioriterade, krävs för tillåtelse att planen eller projektet måste genomföras av tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse. Om intrång i ett särskilt bevarandeområde tillåts krävs dessutom att intrånget kompenseras genom att restaurationssåtgärder vidtas eller att ett nytt liknande område skyddas. Genomförandet av Natura 2000 sker i tre etapper. I etapp 1, vilken Sverige för närvarande befinner sig i slutfasen av, väljs områden ut och föreslås till EU-kommissionen. I etapp 2 antar kommissionen efter samråd med medlemsstaterna en lista över de områden som ska ingå i nätverket. I den avslutande etapp 3 ska medlemsstaterna utse de områden som kommissionen antagit, till särskilda bevarandeområden. För dessa områden ska då förordnas någon form av områdesskydd, enligt MB 7 kap eller annan författning, som säkerställer att områdets gynnsamma bevarandestatus kan bibehållas. Många av de områden som hittills valts ut omfattas redan av något områdesskydd. Myndigheterna får då avgöra om detta skydd är tillräckligt eller om det måste förändras. Den svenska lagstiftningen angående särskilda bevarandeområden anses av EU-kommissionen i dagsläget inte till fullo uppfylla art- och habitatdirektivet. Man menar att direktivets detaljerade bestämmelser implementerats alltför kortfattat. Svensk tillstånds- och planlagstiftning ställer inte heller tillräckliga krav på hänsyn till särskilda bevarandeområden då planer och projekt bedöms. Alltför stor frihet lämnas till myndigheterna för att en uppfyllelse av direktivets krav ska garanteras. Med anledning av detta har ändring av MB och en rad andra lagar föreslagits. Lagändringen innebär bland annat att huvuddragen i artikel 6 i art- och habitatdirektivet överförs till MB 7 kap 29 § och att ett det i en rad lagar som innefattar tillståndprövning eller antagande av planer, införs ett krav på att bestämmelserna i 29 § ska tillämpas. Då särskilda bevarandeområden ska ges ett permanent skydd kommer de svenska reglerna om områdesskydd att spela en viktig roll. I stort sett samma avvägningar som idag görs ifråga om skyddets styrka och kostnader för det allmänna, då områden skyddas av naturvårdsskäl, blir aktuella även vid skydd av Natura 2000. Den skyddsform som väljs för särskilda bevarandeområden ska kunna garantera att en gynnsam bevarandestatus upprätthålls för de livsmiljöer och djur- och växtarter som finns i området. Många av de olika områdesskydden har sedan gammalt, som sitt huvudsakliga skyddsändamål haft bevarande för kulturella och sociala syften. Områden har skyddats tack vare sin skönhet och för allmänhetens möjlighet till friluftsliv och naturupplevelser. Då bevarande för den biologiska mångfaldens skull är huvudsyftet spelar faktorer som skönhet eller närhet till tätbefolkade områden mindre roll. Detta kan ha betydelse för vilka restriktioner som måste meddelas för markanvändningen i aktuella områden. En flaggstång eller en brygga som av estetiska hänsyn inte får uppföras i en nationalpark eller ett naturreservat kan helt sakna betydelse för möjligheterna till ett långsiktigt bevarande av en djur- eller växtart. Om detta förhållande har någon egentlig betydelse för valet av skyddsform för särskilda bevarandeområden är däremot osäkert. Generellt kan sägas att det för skydd av Natura 2000 områden ofta krävs hårda restriktioner för markanvändningen. Det krav på beaktande av sådana områden som enligt föreslagen lagändring införs i tillstånds- och planlagstiftning, ger ett visst skydd mot skadlig ändrad markanvändning. Även utan något specifikt förordnat områdesskydd skulle därför särskilda bevarandeområden skyddas mot många skadliga planer och projekt. Former av områdesskydd som inskränker möjligheterna till ändrad markanvändning, t.ex. område av riksintresse eller strandskyddsområde, medger åtskilliga undantag och dispensmöjligheter och förefaller därför inte nämnvärt utöka skyddet. I många fall är det inte nog att förhindra ändrad markanvändning. Så snart en verksamhet som faller inom ramarna för begreppet pågående markanvändning, bedrivs i ett område och riskerar att äventyra den gynnsamma bevarandestatusen är det nödvändigt att denna förhindras. Detta torde vara nödvändigt t.ex. då skogs- eller jordbruksmark ska bevaras. Skadlig pågående markanvändning kan på olika sätt förhindras genom att en nationalpark, ett naturreservat, eller ett biotopskyddsområde bildas. Det kan också ske genom att samrådsplikt meddelas eller genom att ett område detaljplanläggs. Ett annat sätt att styra den pågående markanvändningen är att sluta avtal med markägaren. Detta kan för jordbruksmark ske genom jordbrukets miljöstöd då markägaren betalas för att sköta marken på ett visst sätt, och för skogsmark genom att ett naturvårdsavtal ingås mellan staten och markägaren. Vissa djur- och växtarter kan utsättas för allvarliga störningar genom att människor färdas eller vistas i dess närhet. För att skydda sådana arter är det ibland nödvändigt att meddela ordningsföreskrifter för ett område. I nationalparker, naturreservat, djur- och växtskyddsområden och områden som omfattas av detaljplan är det möjligt att inskränka rätten till färd och vistelse. I vissa områden är en sådan inskränkning viktigare än att hindra pågående markanvändning. En fråga som kommer få stor betydelse vid valet av skyddsform för Natura 2000 områden är vilken kostnad skyddet medför för det allmänna. Då en ändrad markanvändning förbjuds utgår ingen ersättning. Ej heller vid förbud mot tillträde, så länge det inte hindrar markanvändningen. Så snart restriktioner meddelas som innebär att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras inom berörd del av en fastighet, har markägaren rätt till intrångsersättning. Är det fråga om värdefull mark kan kostnaderna för det allmänna bli betydande. Tidigare har myndigheterna själva bestämt vilka områden som ska skyddas och vilken skyddsform som ska användas med hänsyn till de medel som står till förfogande. Genom att art- och habitatdirektivet kräver skydd av vissa bestämda livsmiljötyper, minskar denna valfrihet. En strävan efter att använda ''billiga'' skyddsformer gör sig därför troligen gällande. I många fall är det emellertid helt nödvändigt att använda skyddsformer som inskränker den pågående markanvändningen. Kostnaderna kan dock påverkas även då så är fallet. Om samrådsskyldighet meddelas för åtgärder som kan skada ett område utgår ersättning först sedan dessa planerats av markägaren och förhindrats. Om ett Natura 2000 område skyddas genom avtal om miljöstöd utgår ej intrångsersättning. Den avtalade ersättningen är ett billigt sätt för staten att ordna områdets skötsel. Om avtalet inte förlängs eller skötseln på annat sätt äventyras, måste dock tvångsåtgärder vidtas. Kostnaderna kan på detta sätt skjutas framåt i tiden. Det hävdas att sådana skyddsformer ger markägaren större frihet än om t.ex. naturreservat bildas, men de innebär också en osäkerhet som kan orsaka markägaren förluster t.ex. vid försäljning av fastigheten. Eftersom man oftast redan då ett särskilt bevarandeområde utses torde veta vilka inskränkningar i markanvändningen som är nödvändiga är det därför lämpligt att utan nämnvärt dröjsmål meddela tydliga restriktioner som ger markägaren omedelbar rätt till ersättning.