Tjänstefelsbestämmelsen - ur ett kriminalpolitiskt perspektiv

Sammanfattning: Inledning Tjänstefelsbestämmelsen återfinns i 20:1 BrB och har diskuterats kriminalpolitiskt under lång tid, vilket medfört att tjänstefelsansvarets stränghet varierat. Frågeställningen blir då vilka argument som framförts för och mot kriminalisering av tjänstefelsgärningar och vilka kriminaliseringsbegränsande principer som kan anföras för och mot kriminalisering av tjänstefelsgärningar. Syftet med uppsatsen har varit att besvara dessa frågor. Således kan uppsatsens perspektiv sägas bestå i ett kriminalpolitiskt, argumentationskomparativt och legitimeringsperspektiv. Avgränsningar har gjorts av utrymmesskäl, relevansskäl och tidsskäl. Uppsatsen har avgränsats till att gälla nationella förhållanden och enbart behandla rättspraxis för att tillräckligt kunna beskriva gällande rätt avseende tjänstefelsbestämmelsen, och därmed har också vissa specialområden avgränsats bort. Vidare avgränsades kriminaliseringsargument avseende påföljder samt teorier om straff och straffsystem. Uppsatsens teoretiska utgångspunkt är teorier om rättspositivism och legitimitet. Den rättsvetenskapliga metoden har använts, vilket inkluderar material i form av rättskällor som förarbeten, rättspraxis och doktrin. Forskningsläget avseende gällande rätt är tillräckligt, medan det avseende kriminaliseringsteori är relativt skralt, i alla fall nationellt. De kriminaliseringsbegränsande principerna Att kriminalisera är detsamma som att belägga ett visst beteende med straff. De gärningar som saknar eller enbart i mindre mån har kännetecken från kärnstraffrätten bör inte vara kriminaliserade. Dessa kännetecken är att det ska finnas ett straffvärt beteende som angriper ett godtagbart skyddsintresse där det inte finns något tillräckligt värdefullt motstående intresse, att andra alternativ än kriminalisering saknas och att skuldprincipen upprätthålls. De kriminaliseringsbegränsande principerna är sammanfattningsvis dessa. Att det finns ett identifierat, konkretiserat godtagbart skyddsintresse. Att beteendet är straffvärt eftersom det kan befaras innebära fara, kränkning eller skada på skyddsintresset. Att paternalistisk, altruistisk eller garderande kriminalisering inte bör förekomma. Att ett närhetskrav mellan gärningen och fullbordat brott eller inträffad skada uppställs. Att skuld- och konformitetsprincipen upprätthålls. Att något tillräckligt värdefullt motstående intresse inte får finnas till skyddsintresset. Att kriminaliseringarna följer ultima-ratio-principen. Att gärningens allvar kräver straffsanktion. Att kriminaliseringen är generell och uppfyller effektivitetskravet, att legalitetsprincipen, förutsebarhetskravet, proportionalitetsprincipen och restriktivitetsprincipen följs. Att kriminalisering i enbart pedagogiskt syfte inte görs. Att de allmänna syftena med en kriminalisering förväntas uppfyllas till en viss nivåm, såsom symbolverkan, handlingsdirigerande verkan, moralbildande verkan, allmänprevention, effektivitet och vanebildande verkan. Samt att missbruksmöjligheter övervägs. Tjänstefelsbestämmelsen – gällande rätt Den som vid myndighetsutövning, uppsåtligen eller av oaktsamhet av normalgraden, åsidosätter vad som gäller för uppgiftenm, genom handling eller underlåtenhet, döms för tjänstefel. Är brottet att anse som grovt och har begåtts uppsåtligen döms den tilltalade för grovt tjänstefel. Tjänstefelsbestämmelsen är subsidiär till andra straffbud. Ledamöter av beslutande statlig eller kommunal församling har inget straffansvar för tjänstefel. I ringa fall ådöms inte straffansvar. Specifika kriminalpolitiska argument för och mot kriminalisering av tjänstefelsgärningar Tjänstefelsbestämmelsens skyddsintresse och därmed främsta syfte är att tillgodose medborgarnas intresse av att offentlig verksamhet utförs på ett korrekt sätt utan ovidkommande hänsyn. Före 1975 års reform var straffansvaret nästintill strikt och omfattade alla former av fel och försummelser, även om de skett p.g.a. oskicklighet eller oförstånd. Skälen för detta vara att garantera en viss kvalitet inom den offentliga verksamheten, skydda tjänstens integritet och behöriga gång, inskärpa förkastligheten av att begå fel i den offentliga verksamheten i det allmänna medvetandet, tjänstemännens förtroendeställning och tjänstefelsansvarets skyddsfunktion. För avkriminalisering anfördes att det nästintill strikta straffansvaret medförde gränsdragningsproblem avseende de olika ansvarssystemens tillämpningsområden, att personkretsens avgränsning var otydlig, att gränsdragningsproblemen lett till icke enhetliga bedömningar i rättstillämpningen avseende personkretsen, att sanktionssystemet behövde bli mer enhetligt, att det var angeläget att olika verksamhetsformer kunde beaktas och att avtalsförbudet avseende tjänsteåligganden skulle utökas i för hög utsträckning om tjänsteansvarets personkrets utvidgades, samt att det var olämpligt att skiljande från tjänsten behandlades straffrättslig. Vidare betonades disciplinansvaret i första hand framför det straffrättsliga ansvaret och att tjänstefel som utgångspunkt inte skulle finnas, förutsatt att det fanns rimliga rättssäkerhetskrav och effektivitetskrav inom disciplinansvarssystemet. 1975 års reforms främsta syfte var att avgränsa personkretsen mer rationellt, närma den offentliga och privata arbetsmarknadens sanktionssystem och inskränka straffansvarsområdet betydligt. Tjänstefelsansvar skulle bara anses motiverat utifrån den offentliga verksamhetens särart. Straffansvaret utvidgades vid 1989 års reform. Skälen var att straffsystemet ansågs vara bättre ägnat att tillgodose den enskilde medborgarens intressen, att det faktiskt kriminaliserade området i rättspraxis visat sig vara för snävt, vilket minskat allmänhetens förtroende för den offentliga verksamheten i viss mån, att straffrättsliga sanktioner enbart bör användas i speciella fall och att utbildning och kompetensutveckling kan vara tillräckligt effektiva metoder för att höja den offentliga verksamhetens kvalitet istället för ett utökat straffansvar. Men för att uppfylla de särskilda rättssäkerhetskrav, som ansågs behöva ställas på den offentliga verksamheten, ansåg regeringen att det krävdes tillräckligt effektiva bestämmelser för de situationer när det är påkallat med ingripande för att upprätthålla allmänhetens förtroende. Att rekvisitet ”i myndighetsutövning” ändrades till ”vid myndighetsutövning” berodde på syftet att markera den särskilda noggrannhet och omsorg som alltid måste iakttas i alla avseenden av betydelse för myndighetsutövningen och på att det tidigare avgränsande rekvisitet varit för snävt, eftersom det inte omfattade misstag i förberedandestadiet. Vad gäller ”åsidosättande av vad som gäller för uppgiften” har några specifika kriminaliseringsargument inte funnits, utan enbart utformningsargument. Oaktsamheten skulle före 1989 års reform vara grov för att kunna medföra straffansvar för tjänstefel i syfte att skilja ringa fall från oaktsamhetsfallen och att enbart ha straffrättsliga sanktioner för de allvarligaste fallen. Syftet var också att ha en tydligare avgränsning mellan sanktionssystemen. Vid 1989 års reform ansågs avgränsningen olämplig, särskilt eftersom en skarpare hållning var motiverad ur rättssäkerhetssynpunkt, eftersom särskilda noggrannhetskrav och omsorgskrav kan ställas vid myndighetsutövning vari enskildas intressen berörs. Kravet om grov oaktsamhet hade tolkats restriktivt i praxis och ansvar för tjänstefel hade prövat disciplinär i för hög utsträckning. Istället valde man att avgränsa straffansvaret för tjänstefel mot ringa fall. Syftet med ett sådant avgränsande rekvisit var att endast straffvärda handlingar skulle omfattas av straffansvaret. Numera räcker det med normal oaktsamhet. Tidigare uppställdes det s.k. förfångsrekvisitet som vållade bevissvårigheter och begränsade tillämpningsutrymmet för mycket i praktiken. Vid 1989 års reform ansågs att klart klandervärda handlingar inte skulle lämnas obeivrade enbart på den grunden att någon konkret skadlig effekt inte uppstått, kanske enbart p.g.a. tillfälliga omständigheter. Vad gäller bestämmelsens personkrets har politiskt ansvar ansetts tillräckligt för beslutande folkvalda församlingar och dessa lyder däremot under medverkansansvar enligt 23:4 BrB. Vad gäller bestämmelsen om grovt tjänstefel saknas också specifika kriminaliseringsargument, utan det finns enbart utformningsargument. Slutsatser av jämförelsen mellan de specifika kriminalpolitiska argumenten och de kriminaliseringsbegränsande principerna De slutsatser som har kunnat dras av undersökningen är följande. Att förtroendefunktionen är viktig för den offentliga verksamhetens legitimitet. Att tjänstefel sällan beivras genom straffansvar. Att ökad rätt till juridiskt biträde, information till enskilda om rättigheter och skyldigheter, vidareutbildning av och en skyldighet att inhämta sakkunnig vid tjänstefelsutredningar för de rättsvårdande myndigheterna skulle kunna öka uppklarnings- och lagföringsfrekvensen, vilket skulle kunna leda till ökat förtroende, ökad legitimitet, ökad anmälningsbenägenhet och ökad prevention. Att många av de kriminaliseringsbegränsande principerna motsäger ett nästintill strikt straffansvar som det var före 1975 års reform men att ett strängt straffansvar på en nivå mittemellan rättsläget före år 1975 och dagens rättsläge nog hade kunnat gå att förena med de kriminaliseringsbegränsande principerna. Att avkriminaliseringen vid 1975 års reform kan ha varit alltför omfattande och inte stod i överensstämmelse med eller överdrev de kriminaliseringsbegränsande principerna. Att regeringen vid 1989 års reform hade skäl nog för en utvidgning av straffansvaret och att dessa skäl i vart fall inte strider mot de kriminaliseringsbegränsande principerna. Att det avgränsande rekvisitet ”vid myndighetsutövning” är lämpligt utformat och bör bibehållas. Att om en handling eller underlåtenhet vid myndighetsutövning bryter mot t.ex. objektivitetsprincipen i 1:9 RF eller 23:4 RB ska det anses som ett åsidosättande av vad som gäller för uppgiften, vilket kan främja symbolfunktionen och den moralbildande verkan med en kriminalisering. Vidare ska det tas hänsyn till vad som anses följa av uppgiftens beskaffenhet eller av allmänna principer om dessa följer av ett naturligt och självklart handlingsmönster. Att det inte finns några betänkligheter vad gäller förmågan hos rekvisitet att tillgodose kraven som ställs i de kriminaliseringsbegränsande principerna. Att den goda bedömningsmarginalen avseende de bedömningsfaktorer som angetts i förarbetena om möjligt bör undvikas med hänsyn tagen till tjänstefelsbestämmelsens skyddsintresse och förtroendefunktion och därmed den offentliga verksamhetens legitimitet, liksom hänsyn tagen till rättssäkerhetskraven, enligt min mening. Att vissa av bedömningsfaktorerna som anges i förarbeten och praxis för att anse gärningen som ringa kan ifrågasättas utifrån kriminaliseringens funktioner och principer. Att skälen för att politiskt ansvar ansetts tillräckligt för ledamöter av kommunala beslutande församlingar är otillräckliga, att det finns många skäl för ett rättsligt ansvar och att ett sådant de lege ferenda skulle kunna vara att införa en bestämmelse om anstiftan till tjänstefel. Att bestämmelsen om grovt tjänstefel kan sägas uppfylla de kriminaliseringsbegränsande principerna, men det hade varit önskvärt med fler argument som legitimerar en sådan bestämmelse, liksom dess utformning, men att stadgandet om grovt tjänstefel utgör ytterligare en garanti och möjlighet för att medborgarnas intresse av att offentlig förvaltning utförs korrekt utan ovidkommande hänsyn tillvaratas. Slutsatserna om de kriminaliseringsbegränsande principerna är i hög utsträckning generaliserbara till andra straffstadganden men inte till andra rättsområden än straffrätten, men kan möjligen tjäna som underlag när man genomför regelförändringar även inom andra rättsområden. Generaliserbarheten hos övriga slutsatser är inte så hög eftersom dessa specifikt inriktar sig på de kriminalpolitiska argumenten för kriminalisering av tjänstefelsgärningar. Analysmetoden kan däremot användas för att analysera andra straffbuds lagmotiv avseende kriminalisering i förhållande till de kriminaliseringsbegränsande principerna. Genom detta har uppsatsen också ett nyhetsvärde, dels genom sammanställningen av de kriminaliseringsbegränsande principerna, dels genom valt angreppssätt och genomförande av analysen.