Kommunen som planmyndighet och mötet med civilrätten : Markanvisningsavtalens rättsliga dilemma

Sammanfattning: Begreppet markexploatering innefattar den omfattande process som rör förändring av den fysiska miljön och markanvändningen i någon mening. Processen innefattar allt ifrån en inledande idé tills det att genomförandet är klart och den nya bebyggelsen är uppförd. Inom ramen för kommunens specialkompetens ligger plan- och bygglagstiftningen och planarbetet. I PBL:s portalparagraf framgår att lagen reglerar planläggningen av mark, vatten och bebyggelse. När kommunen beslutar om antagande av detaljplan eller beviljande av bygglov görs detta i egenskap av planmyndighet med det kommunala planmonopolet i PBL som lagstöd. I de fall kommunen äger marken som ska exploateras agerar kommunen även som fastighetsägare. Under plangenomförandeprocessens gång kan kommunen alltså på ett sätt sägas inneha dubbla roller.  Som ett komplement till PBL tecknar kommunen ofta avtal med byggherren i syfte att utreda ansvars- och kostnadsfördelning under exploateringsprocessen. Dessa går under samlingsbegreppet genomförandeavtal. Vilken typ av avtal som träffas beror på vem som äger marken när exploateringen påbörjas. När byggherren äger marken som ska exploateras sätter legalitetsprincipen en yttersta gräns för vad kommunen får reglera med exploateringsavtalet. Denna avtalstyp är även reglerad i lag sedan 2015, och rättsläget får därmed anses någorlunda klarlagt. Inslaget av myndighetsutövning i exploateringsavtalen är så pass stort att det knappast torde råda några tveksamheter till vad kommunen får och inte får reglera med dessa avtal.  I Sverige har vi ett starkt, grundlagsfäst, egendomsskydd. Vad man som fastighetsägare kan avtala om ligger inom ramen för civilrättslig reglering, där lagar som avtalslagen och jordabalken sätter de yttersta begränsningarna. När marken som ska exploateras ägs av kommunen tecknas ett markanvisningsavtal. Dessa är inte reglerade i lag på samma sätt som exploateringsavtalen är. Detta i kombination med kommunens roll som fastighetsägare har bidragit till uppfattningen att kommunen har mer långtgående möjligheter att reglera avtalsinnehållet än i exploateringsavtalen.   Under själva genomförandefasen av en detaljplan kommer kommunen med andra ord i kontakt med båda dessa rättsområden, vilket i praktiken innebär att markanvisningsavtalen befinner sig någonstans i gränslandet mellan civilrätten och den offentliga rätten. Detta arbete syftar till att utreda det rättsliga dilemmat med markanvisningsavtalen och vilken lagstiftning som är tillämplig i vilka situationer.   Bevis för att även markanvisningsavtalen har stora inslag av myndighetsutövning återfinns bland annat i propositionen till den nya lagen om förbud mot kommunala byggnadstekniska särkrav. De nya förbuden träffar endast kommunen i de avtalssituationer som syftar till genomförandet av en detaljplan, och alltså inte i de fall där kommunen kan sägas agera huvudsakligen i egenskap av fastighetsägare. I samma proposition nämns även att förbudet får anses vara en precisering av legalitetsprincipen. Även om det nu är utrett att även markanvisningsavtalen utgör myndighetsutövning och kommunen har de offentligrättsliga reglerna att ta hänsyn till så finns inga hinder för en exploatör att åberopa avtalslagens ogiltighetsgrunder i otillbörliga avtalsförhållanden med kommunen. Problemet numer ligger snarare i efterlevnaden av lagen, då exploatören sällan torde överklaga avtalsinnehållet, med risk att samarbetet med kommunen uteblir.