Ekologiskt särskilt känsliga områden i den strategiska planeringen : En kartläggning av tillämpningen av 3 kap. 3 § Miljöbalken

Sammanfattning: Bevarandet av den biologiska mångfalden är viktigt både på internationell, nationell, regional och lokal nivå, bland annat på grund av dess betydelse för vår livsmedelsproduktion. I dagsläget minskar dock den biologiska mångfalden runt om i världen och förändrad mark- och vattenanvändning anges som den främsta orsaken till den pågående utrotningen. Som en del av arbetet att bevara den biologiska mångfalden har EU-kommissionen som mål att minst 30 procent att EU:s mark- och vattenområden ska getts ett rättligt skydd fram till 2030. Idag är mindre än 15 procent av Sveriges yta skyddad och takten för att utöka dessa områden avtar i och med regeringens beslut om kraftigt minskade resurser till Naturvårdsverket. Som ett resultat blir andra delar av lagstiftningen, som berör förvaltningen av naturvärden, än viktigare. Ett exempel på en sådan paragraf är 3 kap. 3 § Miljöbalken (SFS 1998:808) som avser att så långt möjligt skydda ekologiskt särskilt känsliga mark- och vattenområden från åtgärder som kan skada naturmiljön. Vad så långt möjligt egentligen innebär i praktiken och hur intresseavvägningar bör göras är dock ganska svårt att överblicka. Detta riskerar att resultera i att paragrafen tillämpas olika, i olika fall och i olika kommuner. Med detta som utgångspunkt avsåg studien genom att undersöka hur 3 kap. 3 § Miljöbalken kan tolkas samt att genom en diskursanalys jämföra hur utvalda kommuner förhåller sig till paragrafen. Undersökningen genomfördes med Emmelins och Lermans (2006) miljö- och planeringparadigm samt begreppet legitimitet som teoretisk utgångpunkt, för att bättre förstå lagstiftningens syfte och inriktning. För att kunna förstå hur den granskade paragrafen ska tolkas behöver man dels se till de delar av Miljöbalkens förarbeten som berör paragrafen, men även andra paragrafer och lagar med tillhörande förarbeten, är av högsta relevans för tolkningen. Därigenom kan en, om än komplex, bild ges av hur paragrafen avses tillämpas. För att ge en mycket förenklad överblick av tolkningen kan det sammanfattningsvis konstateras att vissa paragrafer och ställningstaganden i förarbetena stärker skyddet av ekologiskt särskilt känsliga områden (ESK-områden), medan andra reducerar det. Vad gäller hur eventuella intressemotsättningar ska hanteras i frågor som berör ESK-områden, pekas allra främst olika typer av samhällsekonomiska intressen samt ändamålsenligt byggande ut som intressen som kan väga tyngre än ESK-områden. På grund av att dessa begrepp är förhållandevis vaga kan många olika typer av intressen och åtgärder inrymmas i dessa, vilket försvagar skyddet av ESK-områden. Som ett resultat överlåts en del av ansvaret för den biologiska mångfalden till de kommunala politikerna, som genom det kommunala planmonopolet styr den förändrade markanvändningen. Därigenom påverkas bevarandet av vår biologiska mångfald av enskilda politikers syn på naturvärden och huruvida de anser att dessa är bevarandevärda eller ej, i förhållande till andra typer av intressen. Till följd har, utöver kommunernas förhållande till ESK-områden, även deras syn på naturvärden granskats. Sett till resultatet kan det konstateras att kommunerna syn på naturvärden överensstämmer förhållandevis väl med hur gediget deras underlag över ESK-områden är. Järfällas och Österåkers kommun lade båda stort värde vid bevarandet av naturvärden, och båda hade även tagit fram kartmaterial över kommunens samtliga ESK-områden. Järfälla stod dock ut, i och med att de även tagit fram ett separat underlag som endast fokuserade på ESK-områden, något som är mycket ovanligt i Sverige, om inte unikt. Norrtäljes kommun hade däremot betydligt mindre fokus på naturvärden och istället ett stort fokus på tillväxt. De saknade även kartmaterial över sina ESK-områden, men var samtidigt den kommun som i sin översiktsplan bäst beskrev vad ett ESK-område var och vad det kunde tänkas innehålla. I studiens slutsats konstaterades framför allt två saker. Det ena var att de olika kommunerna i viss mån skiljde sig åt vad gällde vad som inkluderades i ESK-områden. Detta resulterar i att områden med motsvarande ekologiska funktioner ges ett juridiskt skydd i en kommun, medan det i en annan kommun uteblir. Detta trots att samtliga kommuner utgår från samma lagstiftning. Den varierande tillämpningen av lagen antas dock i viss mån kunna förebyggas om vägledning hur lagstiftningen ska tolkas tas fram på nationell nivå, något som idag helt saknas. Det andra som konstateras är att lagens tolkningsutrymme, som möjliggör för intresseavvägningar i enskilda fall, är viktigt för att kunna genomföra en hållbar planering. Samtidigt riskerar vi i dagsläget att inte uppnå målet om ett 30-procentigt skydd av landets mark- och vattenområden innan år 2030. Därmed behöver den typen av regelverk som 3 kap. 3 § Miljöbalken utgör, i viss mån täcka upp för detta. Genom att tydligare fastslå vilka typer av intressen som får ligga till grund för en exploatering eller annan typ av störning av ESK-områden, kan det säkerställas att exempelvis kortsiktiga intressen inte tillgodoses på bekostnad av en biologisk mångfald som i många fall är svår eller omöjlig att återställa. Sammanfattningsvis föreslås alltså att nationell vägledning tas fram samt att det juridiska skyddet av ESK-områden preciseras. Därigenom kan tolkning och tillämpning av 3 kap. 3 § Miljöbalken förenklas samtidigt som den biologiska mångfalden får ett förbättrat och mer homogent skydd.