Terrorhot och mötesfrihet – Nationell säkerhet som ny grund för att vägra tillstånd till allmänna sammankomster mot bakgrund av koranbränningar

Sammanfattning: Efter att Polismyndighetens beslut att neka tillstånd till två allmänna sammankomster med inslag av koranbränning i februari 2023 har underkänts av Kammarrätten i Stockholm står det nu klart att det saknas legala förutsättningar för att vägra tillstånd till en allmän sammankomst baserat på en ökad risk i allmänhet för terrorattentat mot svenska intressen. Som en reaktion på detta har regeringen tillsatt en utredning i syfte att analysera möjligheterna, och lämna konkreta författningsförslag om, att införa hot mot Sveriges säkerhet som en ny omständighet som kan beaktas vid Polismyndighetens tillståndsprövning. En fråga som måste besvaras i sammanhanget är dock vilket utrymme den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR) lämnar för lagstiftning som begränsar mötesfriheten i syfte att undvika en ökad risk för terrordåd i allmänhet. I den förevarande framställningen fokuserar jag på denna fråga och analyserar Europadomstolens praxis för att utreda vad de skyldigheter som följer ur EKMR:s bestämmelse om mötesfrihet innebär för Sveriges del, samt i vilken utsträckning undantag från dessa förpliktelser tillåts för att förebygga ett allmänt terrorhot. Resultatet av undersökningen visar att allmänna sammankomster med inslag av koranbränning som utgångspunkt omfattas av skyddet som garanteras i artikel 11:1, att såväl tillståndsprövningen i sig som individuella beslut att vägra tillstånd behöver rättfärdigas enligt artikel 11:2, samt att konventionen även kan innebära en positiv skyldighet för Sveriges del att vidta åtgärder för att förhindra att terrorhot kringskär friheten att anordna eller delta i fredliga offentliga sammankomster. Vad gäller möjligheterna att i enlighet med artikel 11:2 rättfärdiga begränsande åtgärder som annars skulle strida mot garantierna i artikel 11:1 är det i slutändan fråga om en proportionalitetsavvägning vars utfall är svårbedömt som en konsekvens av det spelrum (s.k. margin of appreciation) som konventionsstaterna åtnjuter i detta hänseende. Detta spelrum anses vara större i frågor om nationell säkerhet, vilket talar för att även relativt ingripande åtgärder kan anses vara proportionerliga, medan det faktum att domstolens i sin rättspraxis betonar att förbud endast är möjliga som sista utväg i stället talar för att nekande av tillstånd av hänsyn till ett abstrakt terrorhot kan bedömas som en oproportionerlig åtgärd.