Svensk förvaltningsrätt och EG:s grundläggande rättsprinciper

Sammanfattning: EG-rätten avseende återkallelser av gynnande förvaltningsåtgärder och retroaktivitet i förvaltningsrätten utgörs nästan uteslutande av rättspraxis och har i mycket stor utsträckning utformats med ledning av principen om skydd för berättigade förväntningar. Återkallelser av gynnande åtgärder och retroaktivitet aktualiserar likartade rättssäkerhetsproblem eftersom en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intressen alltid blir nödvändig. Principen om berättigade förväntningar bygger på tanken att de som i god tro inrättar sig efter hur rättsläget är, eller förefaller vara, förtjänar ett visst skydd. Principen är dock inte absolut utan får i vissa fall ge vika för ett allmänt intresse av större vikt. Om EG-domstolens praxis kan i korthet nämnas att tillåtligheten av återkallelser är i hög grad beroende av om åtgärden är rättsenlig eller rättsstridig, konstitutiv eller deklarativ och om återkallelsen sker med retroaktiv eller framtida verkan. Rättsenliga åtgärder får aldrig återkallas retroaktivt och endast under vissa förutsättningar med framtida verkan. Rättsstridiga åtgärder får alltid återkallas med framtida verkan men endast under vissa villkor med retroaktiv verkan. Dessa villkor är beroende av om åtgärden är att betrakta som konstitutiv eller rent deklarativ. Rättspraxis rörande retroaktivitet fastslår att retroaktiv lagstiftning i egentlig mening som huvudregel ej är tillåten. Undantag från denna huvudregel är dock möjlig om retroaktiviteten är nödvändig och berättigade förväntningar respekteras, det s k Racke-testet. Retroaktiv rättstillämpning kräver stöd i lag. Lagstiftning och rättstillämpning som förändrar förutsättningarna för pågående verksamhet, s k skenbar retroaktivitet, är som huvudregel tillåten. Fall då denna typ av retroaktivitet trots allt ansetts otillåten har handlat om att marknadsaktörer tagit skada av att de rättsliga förutsättningarna ändrats på ett helt oförutsebart sätt. Aktörerna har dessutom blivit särskilt drabbade p g a att man gjort någon form av åtagande gentemot Gemenskapen. Vilken betydelse har då den ovan beskrivna EG-rätten för den svenska rättsordningen? I första hand behandlas frågan ur perspektivet att EG-rätten utgör en överordnad rättskälla. Dock berörs även det faktum att EG-rätten ibland fungerar som en källa för inflytande på nationell rätt. För att förstå betydelsen av domstolens praxis har det varit nödvändigt att först titta på svensk nationell rätt på dessa två områden och finna ut i vilka avseende de båda rättsordningarna skiljer sig åt. Beträffande återkallelser av förvaltningsåtgärder (''förvaltningsbeslut'' enligt terminologin i svensk rätt) är min slutsats att det finns mycket stora skillnader i hur denna fråga behandlas i nationell förvaltningsrätt. Bland annat görs i svensk rätt ingen skillnad mellan rättsstridiga och rättsenliga åtgärder. I flera avseenden uppfylls dessutom ej de rättssäkerhetskrav som uppställts i EG-domstolens praxis, bl a gäller i Sverige att retroaktiva återkallelser alltid kan företas förutsatt att detta har stöd i återkallelseförbehåll. I några fall gäller emellertid strängare villkor enligt svensk praxis. Även i fråga om tillåtligheten av retroaktivitet är svensk rätt i de flesta avseenden mer tillåtande än EG-domstolens praxis. På förvaltningsrättens område finns i Sverige inga hinder mot vare sig retroaktiv lagstiftning eller skenbar retroaktivitet. Retroaktiv rättstillämpning torde dock sedan det s k Klippanfallet (RÅ 1996 ref 57) vara tillåten endast med lagstöd. Samma villkor som gäller i EG-rätten. Det faktum att svensk nationell rätt och EG-rätten ser olika ut aktualiserar frågan om i vilken utsträckning svenska myndigheter och domstolar är skyldiga att låta EG-rätten få företräde framför konkurrerande nationell rätt. EG-domstolens praxis i återkallelse- och retroaktivitetsfrågor är som sagt i stor utsträckning skapad med ledning av vissa grundläggande principer. Sådana rättsprinciper är enligt EG-domstolens praxis bindande för medlemsstaterna i två olika situationer. Dels när gemenskapsrätt implementeras eller tillämpas och medlemsstaten sålunda agerar på uppdrag av Gemenskapen, och dels när medlemsstaten gör ett nationellt undantag till gemenskapsrätt som skyddar vissa rättigheter. I återkallelsesammanhang torde denna bundenhet få betydelse bl a genom att förvaltningsåtgärder som grundats på föreskrifter som genomför EG-rätt ej får återkallas i strid med framför allt principen om berättigade förväntningar. För retroaktivitetsfrågan får bundenheten betydelse bl a genom att nationell lagstiftning ej torde kunna godkännas som ett tillåtet undantag från EG-rätten om lagstiftningen föreskriver retroaktivitet utan att Racke-testets villkor är uppfyllda. Den praxis som domstolen utvecklat torde i sig endast kunna betraktas som utfyllnad i brist på lagstiftning på området. Då de grundläggande rättsprinciper från vilka denna praxis emanerar emellertid är bindande för såväl gemenskapslagstiftaren och medlemsstaterna, hävdar jag att denna praxis måste få anses markera miniminivån för vad EG-domstolen kan acceptera i dessa sammanhang. Nationell rätt med ett för den enskilde mer omfattande skydd kan dock också vara i strid med EG-rätten. Ej p g a sådana normer skulle strida mot någon rättssäkerhetsprincip, utan p g a de kan komma i konflikt med den allmänna rättsgrundsatsen att nationell rätt ej får omöjliggöra EG-rättens praktiska genomslag. Sammantaget kan således konstateras att medlemsstaterna, för att ej riskera att komma i konflikt med EG-rätten, i återkallelse- och retroaktivitetsfrågor med anknytning till EG-rätten är tvungna tillämpa normer som överensstämmer med EG-domstolens praxis. Beträffande frågan om den aktuella EG-rättens betydelse som en källa för inflytande, kan antas att Klippanfallet utgör början på en process i vilken svensk förvaltningsrätt gradvis anpassas till EG-rätten. Det är uppenbart att en sådan anpassning skulle underlätta för nationella förvaltningsmyndigheter som annars måste hålla isär två skilda regelverk.